《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，要健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。
實際上，自上世紀(jì)九十年代中期以來，黨中央、國務(wù)院多次發(fā)文要求對有重大環(huán)境影響的決策開展環(huán)境影響論證。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2019年國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》為政策環(huán)評開展提供了法律依據(jù)。作為政策事前評估的重要內(nèi)容，政策環(huán)評亟須在“十四五”時期加強(qiáng)探索并做好頂層設(shè)計。
實踐探索較少，尚未在決策早期介入
與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國在政策制定過程中尚無規(guī)范的環(huán)境影響評估程序，目前相關(guān)工作僅停留在理論研究和實踐探索階段。
在理論研究方面，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心自2014年起依托“重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價”項目，對國外政策環(huán)評實踐進(jìn)行了梳理，并借鑒世界銀行經(jīng)驗提出了“預(yù)警+保障”的政策環(huán)評框架，編制了《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》。國內(nèi)一些研究人員也對政策環(huán)評的概念、程序、原則、指標(biāo)體系、方法等開展過探索，但總體而言系統(tǒng)性不強(qiáng)。
在實踐方面，一些單位迄今已開展了十余個案例研究，評價對象包括新能源政策、鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型政策、城鎮(zhèn)化政策、農(nóng)業(yè)政策、新能源汽車政策、物流行業(yè)政策等。然而，以上評價對象均為已出臺的政策，并且絕大多數(shù)是某一政策集合或政策方向，因此尚未實質(zhì)性發(fā)揮源頭預(yù)防作用。
總體來看，我國政策環(huán)評主要存在以下幾個方面的問題，對其推廣和效用存在較大制約。
一是法律地位尚不明確。2003年開始實施的《環(huán)境影響評價法》僅要求對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，并不包括政策。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》要求國務(wù)院有關(guān)部門和省級人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策要考慮對環(huán)境的影響，但并未對形式和內(nèi)容提出要求。2019年國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》雖然明確要求對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測，但也沒有對工作形式提出要求。此外，對于什么樣的政策需要開展政策環(huán)評、政策環(huán)評是單獨(dú)開展還是納入政策評估一道開展、評估質(zhì)量如何保證等制度建設(shè)關(guān)鍵問題，現(xiàn)有法規(guī)也未做出規(guī)定。
二是技術(shù)體系尚不完善。與規(guī)劃和建設(shè)項目相比，一般來說政策的影響范圍更大、影響對象更多、影響的不確定性更強(qiáng)，并且政策往往具有政治屬性，因此政策環(huán)評需要有一套自身的理論方法體系。然而，迄今我國雖然也開展過一些相關(guān)研究，但主要集中在概念、原則、程序等方面，很少涉及技術(shù)方法。2020年頒布的《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》只給出了一些環(huán)境影響識別方法，并未包含預(yù)測方法。盡管過去的案例研究也使用了一些定量方法，但絕大多數(shù)不是評價某一正在制定的政策，因此其適用性有待檢驗。總體而言，我國迄今尚未對政策環(huán)評適用方法進(jìn)行過系統(tǒng)梳理和研究，技術(shù)體系尚不完善。
三是實踐探索依然較少。我國過去的政策環(huán)評探索很少針對某一具體政策，并且主要是事中和事后評估，迄今未發(fā)現(xiàn)在決策早期階段介入的案例。因此，過去的實踐盡管對我國政策環(huán)評工作推進(jìn)有一定借鑒意義，但作用十分有限。一是對已發(fā)布政策開展評估，缺乏與政策制定部門的互動，沒有起到源頭預(yù)防作用；二是主要集中在產(chǎn)業(yè)政策、城鎮(zhèn)化政策等宏觀領(lǐng)域，沒有聚焦《環(huán)境保護(hù)法》重點關(guān)注的具體經(jīng)濟(jì)、技術(shù)類政策；三是基本采用了規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評的工作模式，沒有與我國復(fù)雜的決策體系和具體決策需求結(jié)合起來；四是沒有廣泛的社會公眾參與，沒有體現(xiàn)政策環(huán)評的政治屬性。
夯實法律基礎(chǔ)，開展試點探索
基于以上問題，對“十四五”期間我國政策環(huán)評工作提出以下幾點建議。
一是夯實政策環(huán)評的法律基礎(chǔ)。要推進(jìn)政策環(huán)評工作全面開展，真正發(fā)揮源頭預(yù)防作用，首先必須夯實其法律基礎(chǔ)。建議修訂《環(huán)境保護(hù)法》時，將《重大行政決策程序管理暫行條例》的最新要求納入，并在內(nèi)容上與其協(xié)調(diào)；在修訂《環(huán)境影響評價法》時，把可能對資源環(huán)境產(chǎn)生重大影響的政策納入評價范圍，并提出程序性要求。制定政策環(huán)評實施細(xì)則，對政策環(huán)評的對象、形式、審查等具體操作問題做出明確規(guī)定。從遠(yuǎn)期來看還應(yīng)推動將政策環(huán)評納入《立法法》及各類政策制定程序條例，從根本上提高政策環(huán)評的法律地位。
二是加強(qiáng)政策環(huán)評技術(shù)方法研究。2020年發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》為政策環(huán)評工作提供了一定的框架指導(dǎo)，下階段應(yīng)重點加強(qiáng)技術(shù)方法研究，力求建立適合我國國情的政策環(huán)評理論方法體系。建立一套系統(tǒng)全面的指標(biāo)體系和推薦算法，提高政策環(huán)評工作的效率。針對比較復(fù)雜的評估方法應(yīng)開發(fā)決策支持系統(tǒng)，如成本—收益分析、人群健康影響評價、環(huán)境風(fēng)險評價等。探索互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代技術(shù)在政策環(huán)評中的運(yùn)用。近年來國外政策環(huán)評實踐對定量評估的要求日益提高，我國也急需加強(qiáng)相關(guān)技術(shù)方法研究。
三是開展政策環(huán)評試點探索。隨著我國決策科學(xué)化、民主化進(jìn)程推進(jìn)，以及政策環(huán)評法規(guī)基礎(chǔ)不斷夯實，亟須推進(jìn)此項工作納入政府議事日程。其中，廣泛開展試點探索非常必要。通過試點工作，不僅可以對具體政策的優(yōu)化起到實質(zhì)性作用，而且可以積累經(jīng)驗，爭取社會支持，為今后廣泛開展奠定基礎(chǔ)。在試點工作中，要發(fā)揮政府部門的積極性，鼓勵政策制定部門主動選取典型政策開展試點。發(fā)揮好生態(tài)環(huán)境管理部門在試點工作中的組織作用和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，也要充分發(fā)揮國內(nèi)各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的作用，同時引導(dǎo)公眾、社會組織、企業(yè)等積極參與，形成全社會共同推進(jìn)政策環(huán)評的良好氛圍。
四是建立政策環(huán)評實施機(jī)制。要推動政策環(huán)評從理論走向?qū)嵺`，并最終成為綜合決策機(jī)制中的重要環(huán)節(jié)，必須建立明確可行的組織實施機(jī)制。建立一套科學(xué)、規(guī)范的篩選機(jī)制，用以判斷哪些具體政策需要開展環(huán)境影響評估，將其納入政策制定程序，成為政策過程的有機(jī)組成部分。明確政策制定部門和生態(tài)環(huán)境、自然資源等管理部門的職責(zé)，建立公眾、社會組織、專家學(xué)者等利益群體的參與機(jī)制，還要明確政策環(huán)評是單獨(dú)開展還是作為政策評估中的專題評估來開展。從國際經(jīng)驗來看，為了保證工作質(zhì)量，還需要建立針對成果報告的質(zhì)量審查機(jī)制。
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